Testo integrale

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 4110 del 2009, proposto da:

Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. ti Giuseppina Ivone, Andrea Maria Azzaro, con domicilio eletto presso Andrea Maria Azzaro in Roma, via Valadier, 44

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante p.t., n.c.;

nei confronti di

Consiglio Nazionale del Notariato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

per l'annullamento

della deliberazione del 5.3.2009 con cui l'A.G.C.M. ha chiuso "senza accertare l'infrazione" il procedimento in materia di pubblicità ingannevole e comparativa illecita aperto (su segnalazione del C.N.D.C.E.C) a carico del Consiglio Nazionale del Notariato in relazione alla campagna pubblicitaria dal titolo "Senza Notaio meno sicurezza - Cessione di quote di s.r.l. Ipotesi a confronto";

di tutti gli atti connessi, conseguente e presupposti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Consiglio Nazionale del Notariato;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del giorno 13 gennaio 2010 la d.ssa Silvia Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Svolgimento processo - Motivi della decisione

del
1. La controversia in esame trae origine dal procedimento, avviato dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, su segnalazione del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, inteso a verificare, ai sensi dell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 145/2007, la possibile sussistenza di una pubblicità ingannevole e comparativa illecita, ai sensi degli artt. 1, 2, 3 e 4 del decreto legislativo appena citato, relativamente ad una campagna pubblicitaria illecita, diffusa dal Consiglio Nazionale delNotariato, nella sua qualità di professionista, in violazione del d.lgs. 2 agosto 2007, n. 145.

La campagna promozionale oggetto di segnalazione riguarda i servizi resi dai notai e dai commercialisti per la realizzazione della cessione di quote di società a responsabilità limitata.

I profili oggetto di lamentela segnalati dal CNDCEC riguardavano la presunta mancata trasparenza della campagna, nonché la sua idoneità ad ingenerare degli erronei convincimenti sulle caratteristiche ed i costi del servizio pubblicizzato, in quanto, da un lato, in essa risultavano contenute delle affermazioni non veritiere e, dall'altro, veniva effettuata una comparazione illecita tra i servizi resi dalle due categorie di professionisti, con effetti denigratori nei confronti dei commercialisti.

Nella comunicazione di avvio del procedimento veniva evidenziato che la campagna promozionale sarebbe stata valutata, per un verso, sotto il profilo della sua eventuale ingannevolezza, ex artt. 1, 2, lettera b), e 3, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. 2 agosto 2007, n. 145, per quanto concerne le caratteristiche ed il prezzo delservizio e, per altro verso, con riferimento alla presunta esistenza di una comparazione illecita, ai sensi degli artt. 1 e 2, lettera d), del medesimo decreto legislativo, in considerazione del mancato rispetto delle condizioni di liceità di cui all'articolo 4, comma 1, lettere a), b), c) ed e) del d.lgs. n. 145/2007.

La campagna, oggetto di rilievi, viene così descritta nel provvedimento impugnato.

Essa è costituita dalla divulgazione, da parte del Consiglio del Notariato, di un'inserzione apparsa il 6 agosto 2008 sui principali quotidiani nazionali (quali, Il Sole 24 ore, Corriere della Sera e Italia Oggi), avente il seguente titolo: "Senza Notaio meno sicurezza - Cessioni di quote di srl. Ipotesi a confronto".

In particolare, nel messaggio si pongono a confronto due modalità per la realizzazione della cessione di quote di società a responsabilità limitata, l'una "Con l'atto notarile"e l'altra "Con firma digitale senza atto notarile", con l'intervento del commercialista.

Il raffronto è operato, in dettaglio, con riferimento ai seguenti elementi: "Identità e volontà delle parti"; "Controlli e Responsabilità"; "Conservazione degli Atti"; "Rischi"; "Danni sociali ed economici"; "Risparmi? Costi a confronto". Sotto ciascuna di tali diciture sono riportate due frasi: una, nello spazio a sinistra, circa l'attività del notaio, l'altra, nello spazio a destra, circa l'attività del commercialista.

Quanto all' "Identità e Volontà delle parti", nel messaggio si evidenzia, nello spazio a sinistra, che "Il notaio garantisce l'identità e la volontà delle parti: i notai sono controllori qualificati ed indipendenti a loro volta soggetti a continui controlli dalle Autorità", mentre, con riguardo alla seconda modalità, si afferma: "La smarticolocard espone a furti di identità come i bancomat e le carte di credito. E' meno sicura di una firma autografa".

Nel messaggio, poi, segue il confronto con riguardo al parametro dei "Controlli e Responsabilità", in relazione al quale, quanto alla prima modalità, si afferma che: "Il notaio garantisce per legge che l'acquirente acquisti dal vero proprietario, che non ci siano limiti alla cessione o pegni sulle quote. Ne è responsabile ed è soggetto agli obblighi antiriciclaggio"; in relazione alla seconda modalità, e specificatamente, in relazione all'intervento delcommercialista, si afferma che: "Nessuno ha obblighi di controllo. L'intermediario (commercialista) è un "postino" telematico: trasmette al Registro e non ha alcuna responsabilità né, in questo caso, obblighi di antiriciclaggio".

Circa il parametro della "Conservazione degli Atti", nel prospetto, a sinistra, si afferma: "Il notaio conserva tutti i propri atti e può rilasciarne copia a richiesta dalle parti"; a destra, è rinvenibile la seguente affermazione: "Se la cessione non viene trasferita al Registro delle Imprese e viene smarrita non vi è alcuna possibilità di provare che sia realmente avvenuta".

Sotto la dicitura "Rischi", con riguardo alla prima modalità di cessione, si enfatizza l'assenza di rischi, con la seguente affermazione: "Nessuno. Il notaio è garante della sicurezza giuridica del contratto e in caso di errori risponde con responsabilità propria (...)", mentre, in relazione alla seconda, viene evidenziata la rischiosità della cessione attraverso varie affermazioni, tra cui le seguenti: "La mancanza di controlli favorisce frodi, illegalità, criminalità. Con una smarticolocard altrui e il suo pin si possono trasferire interi patrimoni all'insaputa delproprietario (...)".

Nel prospetto segue poi il confronto con riguardo ai "Danni sociali ed economici", per i quali si evidenzia, a sinistra, che "Il contenzioso giuridico nelle cessioni di quote controllate dai notai è zero" e, a destra, la presenza di danni per abuso telematico nei Paesi di Common Law, rispetto ai quali, tra l'altro, si afferma che "dove non esiste il controllo del notaio, i danni per abuso telematico di dati personali altrui sono in continua crescita (...)".

Infine, quanto ai "Costi a confronto", vengono comparati, in dettaglio, i compensi per i "Notai" ed i "Commercialisti" relativi alla trasmissione telematica della pratica al Registro delle Imprese (rispettivamente, è indicato un valore pari a 62,65 euro e 100 euro), nonché, a sinistra, il corrispettivo relativo alla consulenza e alla redazione dell'atto notarile e, a destra, il corrispettivo relativo alla consulenza contrattuale dei commercialisti, facendosi riferimento alle tariffe professionali nell'individuazione dei rispettivi compensi con riguardo alla cessione di quote di valore da 100.000 a 140.000 euro oppure pari a 5 milioni di euro. Per la prima ipotesi, è indicato, a sinistra, il richiamo all'"articolo 3, 4 tariffa notarile", con un corrispondente valore di 1.000 euro e, a destra, il richiamo all'"articolo 45 tariffa dei commercialisti", con un corrispondente valore da 2.100 a 5.200 euro; per la seconda ipotesi, a sinistra, è indicato un valore di 3.000 euro e, a destra, un valore da 20.500 a 72.000.

Nel claim finale dell'inserzione, si afferma: Conclusioni - "Con il notaio PIU" SICUREZZA MENO COSTI; Senza il notaio - PIU" COSTI MENO SICUREZZA".

In data 16 ottobre 2008 anche l'Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili di Bologna presentava un proprio esposto, nel quale denunziava profili di scorrettezza analoghi a quelli messi in luce dal CNDCEC.

Il 19 dicembre 2008 si teneva un'audizione, in esito alla quale l'Autorità chiedeva al Consiglio Nazionale del Notariato di fornire indicazioni circa il carattere inderogabile, o meno, della tariffa notarile, e dettagliati elementi sulla completezza degli elementi di costo indicati.

La conclusione della fase istruttoria veniva fissata al 20 gennaio 2009.

Stante la complessità degli accertamenti oggetto del procedimento e la complessità degli scritti delle parti, con provvedimento del 25.2.2009, l'Autorità prorogava al 4 aprile 2009 il termine di conclusione delprocedimento.

In data 17 febbraio 2009 perveniva anche il parere dell'AGCOM, secondo la quale il messaggio in esame presenta "un contenuto prevalentemente non obiettivo, in quanto fornisce indicazioni sul servizio comparato, confrontandone le caratteristiche mediante l'uso di dati non effettivi relativamente, ad esempio, al profilo dei controlli e delle responsabilità dei professionisti; inoltre, i riferimenti comparativi, degenerano in discredito per la categoria dei commercialisti, in quanto, per i contenuti e le modalità espressive utilizzate, es. "postino telematico", pongono in essere un confronto non obiettivo e puntuale (...)".

Con lettera pervenuta in data 2 marzo 2009, il CNN ha sottoposto all'attenzione dell'Autorità una lettera nella quale, con riferimento al messaggio descritto al punto III del presente provvedimento, dichiara che "(...)vi sono stati in questi mesi tra le due categorie numerosi colloqui, anche su sollecitazione del Ministero della Giustizia, per favorire di comune accordo alcune proposte di snellimento nel comparto del processo civile".

Inoltre, anche "a seguito di specificazioni procedurali da parte del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili e di specificazioni tecnologiche, definite dalle Camere di Commercio e dall'Agenzia delle Entrate e in considerazione dell'avvio della nuova procedura nelle diverse realtà del paese, possono ritenersi superate le perplessità in precedenza espresse dal Notariato e chiarito meglio lo specifico compito dei Dottori Commercialisti nell'attuazione della nuova procedura".

Il Consiglio Nazionale del Notariato si è reso disponibile "in caso di conclusione positiva della vicenda (...) a pubblicare (la lettera inviata all'Autorità) sul sito pubblico www.notariato.it e a darne notizia con (...) dichiarazione" del Presidente del Consiglio stesso.

L'Autorità non ha informato le parti del procedimento dell'invio di tale missiva. Né, prosegue parte ricorrente, era ipotizzabile, a tale stadio del procedimento, la presentazione di impegni, posto che l'art. 8, comma 1, del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa illecita, stabilisce, in materia, un termine di trenta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, avente, a detta del CNDCEC, carattere perentorio.

Con la delibera impugnata, l'Autorità ha ritenuto gli impegni offerti dal CNN "idonei ad eliminare i profili di ingannevolezza e comparazione illecita presenti nei messaggi oggetto del procedimento. Nel caso di specie, il messaggio esaminato è stato divulgato, da parte del Consiglio del Notariato, in un'inserzione apparsa il 6 agosto 2008 sui principali quotidiani nazionali e mai più replicata. In taleprospettiva, l'Autorità aveva già deliberato di non adottare la sospensione provvisoria del messaggio pubblicitario tenuto conto che il messaggio pubblicitario oggetto di contestazione non era più in diffusione, né appariva probabile una sua reiterazione anche in diversa forma.

Il messaggio in esame, peraltro, sembra essere stato determinato dai dubbi suscitati in ambito CNN, a seguito dell'emanazione della nuova normativa, riguardo le modalità procedurali e tecniche, nonché le responsabilità ed il controllo, che avrebbero consentito ai commercialisti di fornire, per la prima volta, il servizio di cessione di quote di società a responsabilità limitata.

Peraltro, il CNN pubblicherà sul proprio sito internet gli impegni proposti nei quali, tra l'altro, il presidente dichiara che non sussiste più alcuna perplessità circa l'esistenza di un parallelo e specifico ruolo di notai e commercialisti ai fini della cessione di quote di società a responsabilità limitata.".

Aggiunge parte ricorrente che, in data 16 marzo 2009, il CNN ha commentato la delibera dell'AGCM divulgando un comunicato stampa in cui, tra l'altro, si afferma che "la mancanza di una manifesta scorrettezza e gravità delmessaggio comparativo ha permesso all'Autorità Antitrust di chiudere senza sanzioni la procedura a fronte di una dichiarazione del Notariato che sottolinea un intervenuto migliore chiarimento del compito dei dottori commercialisti ed esperti contabili nell'attuazione della nuova procedura (...).Nessuna parificazione dei due procedimenti è nemmeno lontanamente adombrata nella lettera del notariato, per il semplice fatto che i controlli collegati dalla legge all'atto notarile sono tutt'altra cosa".

Parte ricorrente, premessi alcuni rilievi in ordina alla propria legittimazione a ricorrere, nonché in merito all'impugnabilità, ormai pacifica, dei provvedimenti c.d. "assolutori" di AGCM (tra cui quello di chiusura di istruttorie con accettazione degli impegni senza accertamento dell'infrazione), deduce:

1) Violazione dell'art. 8, comma 1, del Regolamento della AGCM, emesso ai sensi dell'art. 8, comma 11, deld.lgs. n. 145/2007, violazione e falsa applicazione dell'art. 8, commi 7, 8 e 11 del d.lgs. n. 145/2007, violazione della l. n. 241/90.

L'AGCM si è autovincolata, nel proprio regolamento, ad un termine, per la presentazione degli impegni, chiaramente perentorio, mentre, nel caso in esame, detto termine è stato puramente e semplicemente disapplicato.

La lettera di assunzione di impegni è stata comunque inviata quando ormai l'Autorità sembrava ormai avere escluso che l'illecito contestato potesse essere "non manifestamente grave e scorretto".

Per di più, l'Autorità non si è neanche peritata di informare le parti del procedimento (principale) della presentazione della lettera del CNN contenente gli impegni, con ciò violando il principio del contraddittorio, garantito dalla norma primaria.

Gli impegni medesimi non sono stati assoggettati a pubblicazione e, comunque, sono stati presentati ad uno stadio ormai avanzato del procedimento, prossimo alla sua conclusione.

2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 41, comma 2, Cost., e degli artt. 1, comma 2, e 8, comma 7, del d.lgs. n. 145/2007 sotto altro profilo. Violazione dell'art. 8, comma 1, del Regolamento dell'AGCM sotto altro profilo.

La lettera del CNN non contiene l'impegno a porre fine all' (intera) infrazione contestata, né, comunque, reca un esplicito impegno a non reiterare, in futuro, la campagna pubblicitaria. Soprattutto, essa non pone rimedio all'ingannevole esaltazione dell'attività svolta dai notai, né all'ingannevole comparazione dei costi dei servizi prestati, nella stessa materia, dalle due categorie professionali.

La lettere del CNN mostra una qualche resipiscenza sulla illecita denigrazione dei commercialisti ma non contiene nemmeno l'impegno a cessare e/o non reiterare la campagna pubblicitaria relativamente agli altri profili evidenziati né relativamente all'intera categoria, già denigrata, comprensiva cioè anche dei ragionieri commercialisti.

Alcuna misura è stata altresì adottata per elidere, con effetti retroattivi, la condotta a suo tempo posta in essere.

3) Violazione e falsa applicazione dell'art. 41, comma 2, Cost., e art. 8, comma 7, d.lgs. n. 145/2007 sotto altro profilo. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

L'Autorità non ha spiegato in modo adeguato perché l'infrazione contestata non rientri tra i casi di manifesta scorrettezza e gravità, ostativi all'accettazione di impegni.

E' altresì noto che gli effetti ingannevoli della pubblicità scorretta possono prodursi, nonostante sia cessata, anche a distanza di tempo dalla divulgazione del messaggio in contestazione, di talché, nel caso di specie, appare inspiegabile il rilievo attribuito dall'Autorità alla cessazione della campagna pubblicitaria, per di più in assenza di espliciti impegni a non reiterarla in futuro.

4) Eccesso di potere per omessa valutazione delle risultanze istruttorie. Difetto di motivazione.

L'Autorità non ha nemmeno spiegato perché si sia discostata dal parere reso dall'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni.

5) Eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti e travisamento dei fatti.

Diversamente da quanto assunto dall'Autorità il messaggio è stato diffuso per tre giorni consecutivi sui maggiori quotidiani ed è stato accompagnato e seguito da numerose interviste ed interventi di autorevoli esponenti delnotariato.

6) Eccesso di potere per manifesta illogicità ed irragionevolezza. Errata valutazione dei presupposti sotto altro profilo.

Vi è una chiara sproporzione tra il danno creato dal CNN e il rimedio dato dagli impegni, soprattutto ove si consideri che il mezzo di pubblicazione indicato (ovvero il sito del CNN) non è neanche lontanamente paragonabile a quelli della campagna pubblicitaria operata dal notariato su quotidiani come il Corriere della Sera e il Sole 24 ore.

7) Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 7, del d.lgs. n. 145/2007, in relazione all'art. 76 Cost. e agli articoli 1 e 3 della legge delega n. 29/2006. Illegittimità derivata del Regolamento AGCM sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa illecita.

In materia pubblicitaria, a livello comunitario, la decisione con impegni è prevista solo dal Regolamento 2006/2004 CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 ottobre 2004 sulla cooperazione per la tutela dei consumatori.

La normativa comunitaria che intende proteggere i professionisti della pubblicità ingannevole, invece, non prevede l'istituto della decisione con impegni.

Inoltre, l'esame della legge delega n. 29/2006, a seguito della quale è stato emanato il d.lgs. n. 145/2007, evidenzia come al Governo non sia stato attribuito alcun potere, o comunque, non sia stata data alcuna indicazione relativa all'introduzione di un istituto non previsto dal diritto comunitario applicabile.

Si è costituito, in resistenza, il Consiglio Nazionale del Notariato.

Le parti hanno depositato memorie e documenti.

Il ricorso è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 13 gennaio 2010.

2. Come noto, ai sensi ai sensi dell'art. 8, comma 7, del d.lgs. 2 agosto 2007, n. 145 (di attuazione dell'art. 14 della direttiva 2005/29/CE, avente lo "scopo di tutelare i professionisti dalla pubblicità ingannevole e dalle sue conseguenze sleali, nonché di stabilire le condizioni di liceità della pubblicità comparativa" - art. 1, comma 1), ad eccezione dei casi di manifesta scorrettezza e gravità "l'Autorità può ottenere dal professionista responsabile della pubblicità ingannevole e comparativa illecita l'assunzione dell'impegno a porre fine all'infrazione, cessando la diffusione della stessa o modificandola in modo da eliminare i profili di illegittimità. L'Autorità può disporre la pubblicazione della dichiarazione di assunzione dell'impegno in questione, a cura e spese del professionista. In tali ipotesi, l'Autorità, valutata l'idoneità di tali impegni, può renderli obbligatori per il professionista e definire il procedimento senza procedere all'accertamento dell'infrazione".

Ai sensi del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, "1. Entro e non oltre trenta giorni dalla ricezione della comunicazione di avvio del procedimento, il professionista può presentare, in forma scritta, impegni tali da far venire meno i profili di illegittimità della pubblicità.

2. L'Autorità valuta gli impegni e:

a) qualora li ritenga idonei, dispone con provvedimento la loro accettazione rendendoli obbligatori per il professionista, chiudendo il procedimento senza accertare l'infrazione;

b) qualora li ritenga parzialmente idonei, fissa un termine al professionista per un'eventuale integrazione degli impegni stessi;

c) nei casi di grave e manifesta ingannevolezza o illiceità di cui all'art. 8, comma 7, del decreto legislativo o in caso di inidoneità degli impegni, delibera il rigetto degli stessi." (art. 8, commi 1 e 2, Regolamento cit.).

L'istituto appare modellato su quello della c.d. "decisione con impegni", introdotto, nell'ambito della tutela della concorrenza, dall'art. 9 del Regolamento CE n. 1/2003, e, analogamente a quest'ultimo, comporta una valutazione ampiamente discrezionale da parte dell'Autorità, tenuto conto del fatto che l'accettazione degli impegni non produce quell' effetto di chiarimento della regola giuridica che deriva, invece, dalle decisioni di infrazione.

Anche in materia di pratiche commerciali scorrette, come di pubblicità ingannevole e comparativa, l'Autorità è peraltro chiamata a valutare non solo l'idoneità delle misure correttive ad elidere i profili di illiceità oggetto dell'istruttoria, ma, prima ancora, la stessa opportunità di preferire una procedura "negoziata" a quella di infrazione.

Al riguardo, la Sezione ha già evidenziato (cfr., da ultimo, la sentenza n. 8394 dell'8 settembre 2009), che, in taluni casi, la peculiarità e complessità del caso concreto, ovvero la necessità di stabilire dei principi con riguardo ad una fattispecie inedita, o ad un mutato assetto di mercato, ovvero ancora, l'interesse dell'amministrazione ad irrogare un'ammenda, attesa la funzione deterrente e di monito per gli operatori rivestita da quest'ultima, ben possa giustificare il rigetto degli impegni presentati, e la conseguente necessità di accertare, concludendo il procedimento ordinario, l'avvenuta infrazione.

Ad ogni buon conto, si tratta di una valutazione ampiamente discrezionale in quanto impinge nell'autonomia di cui l'Autorità dispone relativamente alla determinazione delle proprie priorità di intervento.

Per converso, le misure correttive proposte debbono essere "pertinenti" rispetto all'oggetto del procedimento e quindi funzionali all'elisione dei profili di ingannevolezza oggetto di accertamento.

E' ragionevole ritenere, così come accade in materia di tutela della concorrenza, che i professionisti offrano misure analoghe a quelle che potrebbero essere imposte dall'Autorità ove la stessa pervenisse ad una decisione di infrazione.

Per converso, è stato osservato, occorre evitare che l'accettazione degli impegni diventi solo un modo per evitare la sanzione, diminuendo così l'efficacia deterrente dell'attività affidata all'Autorità.

Dal punto di vista procedimentale, in materia di tutela della concorrenza, è prevista una vera e propria istruttoria pubblica (il c.d. "market test"), mentre, il Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa - adottato in attuazione dell'art. 8, comma 11, del cit. d.lgs. n. 145/2007, secondo cui "11. L'Autorità garante della concorrenza e del mercato, con proprio regolamento, da emanarsi entro novanta giorni dalla data di pubblicazione del presente decreto legislativo, disciplina la procedura istruttoria, in modo da garantire il contraddittorio, la piena cognizione degli atti e la verbalizzazione" - si limita genericamente a prevedere, relativamente al procedimento di accertamento dell'infrazione, da un lato, l'obbligo di comunicarne l'avvio ai professionisti e ai soggetti che hanno chiesto l'intervento dell'Autorità (art. 6, comma 2), dall'altro la facoltà di intervento nel procedimento in corso di "soggetti portatori di interessi pubblici o privati", nonché di "portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui può derivare un pregiudizio dalle infrazioni oggetto dell'istruttoria".

Ai sensi dell'art. 8, comma 7, del d.lgs. n. 145/2007, l'Autorità, peraltro, può "disporre la pubblicazione della dichiarazione di assunzione dell'impegno in questione, a cura e spese del professionista".

2.1. Nell'ordine logico delle questioni, va preliminarmente affrontato il rilievo con cui parte ricorrente assume (deducendo l'esistenza di un profilo di illegittimità costituzionale del decreto legislativo n. 145/2007 per "eccesso di delega", sia in riferimento all'art. 76 Cost., sia in relazione alle norme contenute negli artt. 1 e 3 della legge 25 gennaio 2006, n. 29), la mancanza di una specifica disciplina delle "decisioni con impegni" in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, nella direttiva comunitaria 2005/29/CE (nonché nella direttiva 2006/114/CE, recante la versione codificata), che il Governo è stato delegato, con le disposizioni ora citate, a recepire.

Essa deduce altresì la mancanza, nella legge di delega, di autonomi e precisi criteri e principi direttivi relativi alla disciplina dell'istituto in esame.

2.2. Il Collegio osserva che, nelle premesse del d.lgs. n. 145/2007, è richiamato anche il Regolamento delParlamento europeo e del Consiglio sulla cooperazione per la tutela dei consumatori, n. 2006/2004, in cui, tra i poteri delle Autorità nazionali competenti in materia, figura anche quello di "ottenere dal venditore o fornitore responsabile delle infrazioni intracomunitarie l'impegno di porre fine all'infrazione intracomunitaria e, laddove opportuno, disporre la pubblicazione dell'impegno in questione" (art. 4, comma 6, lett. e).

I regolamenti comunitari, in quanto direttamente applicabili, entrano a far parte integrante dell'ordinamento interno, con la conseguenza che, nel caso in esame, indipendentemente dall'esistenza di una corrispondente fonte primaria interna, all'Autorità è comunque consentito di esercitare la propria potestà regolamentare in materia, essendo la stessa individuata dallo Stato italiano come competente ad applicare le norme sulla protezione degli interessi dei consumatori (cfr., in materia analoga, Cons. St., sez. VI, 3 settembre 2009, n. 5197).

E' bene anche precisare che, ai fini del regolamento in esame, per "norme sulla protezione degli interessi dei consumatori" si intendono le direttive "elencate nell'allegato e recepite nell'ordinamento giuridico interno degli Stati membri" (art. 3, comma 1, lett. a).

Tra di esse figura l'intera direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio 2005, comprensiva anche della specifica disciplina di tutela dei professionisti dalla pubblicità ingannevole e delle condizioni di liceità delle pubblicità comparativa, dall'Italia separatamente recepita con il d. lgs. n. 145/2007, in esame.

Relativamente al preteso "eccesso di delega", può ancora soggiungersi che, come usualmente accade in materia di direttive comunitarie, i principi e i criteri direttivi della delega sono formulati in maniera estremamente ampia, attraverso il richiamo al complesso delle "prescrizioni delle direttive medesime, tenuto anche conto delle eventuali modificazioni comunque intervenute fino al momento dell'esercizio della delega" (art. 3, comma 1, lett. f) l. n. 29/2006), di talché, nel caso in esame, anche l'istituto degli impegni rientra nel "fuoco" della delega, attraverso il richiamo al Regolamento n. 2006/2004 fatto dalla stessa direttiva 2005/29/CE oggetto di recepimento.

2.3. La matrice comunitaria dell'istituto porta peraltro a ritenere che, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, il termine per la presentazione degli impegni, analogamente a quanto accade in materia di tutela della concorrenza, non abbia carattere perentorio, bensì meramente sollecitatorio.

Se infatti può convenirsi che la fissazione di uno sbarramento temporale rappresenti un deterrente, derivante dalla necessità di prevenire comportamenti "opportunistici" delle imprese, è indubbio che, in ambito comunitario, prevalga una logica di tipo effettuale posto che la funzione dell'istituto richiede, da un lato, che i professionisti siano posti in grado di proporre misure correttive idonee e, dall'altro, che l'Autorità stessa disponga di elementi sufficienti per valutare la rispondenza degli impegni alla tutela dei consumatori e degli altri professionisti.

In sostanza, la tempestività della presentazione degli impegni va rapportata, di volta in volta, alle fattispecie concrete e alla valutazione, operata dalla stessa Autorità, circa l'idoneità delle misure proposte ad eliminare i "profili di illegittimità", ovvero ad assicurare la cessazione della pubblicità e l'elisione degli effetti già prodottisi.

2.4. Ciò premesso, nel caso di specie, appare anzitutto violato il principio del contraddittorio, ricavabile sia dalla norma primaria (art. 8, comma 11, del d.lgs. n. 14572007), sia dalla declinazione fattane con il Regolamento sulle procedure istruttorie.

Se, infatti, viene lasciata alla discrezionalità dell'Autorità la decisione di procedere alla vera e propria "pubblicazione" della dichiarazione di impegno (al fine di sollecitare, analogamente a quanto accade in materia di tutela della concorrenza, l'apporto del pubblico dei consumatori e delle imprese), è agevole rilevare che la valutazione degli impegni viene comunque ad inserirsi, quale fase incidentale, nel procedimento principale di accertamento dell'infrazione, essendo potenzialmente in grado di determinarne l'archiviazione.

Nel caso di specie, come chiarito in punto di fatto, sia il Consiglio Nazionale dei Dottori commercialisti e degli Esperti contabili, sia l'Ordine dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Bologna, sono stati chiamati, ovvero ammessi a partecipare, al procedimento principale.

Si trattava, pertanto, di due soggetti, non solo facilmente individuabili, ma addirittura già individuati dall'Autorità come legittimi contraddittori nel procedimento finalizzato a verificare l'esistenza di una pubblicità comparativa illecita, con la conseguente necessità di acquisirne l'apporto partecipativo anche nella fase incidentale, potenzialmente in grado di determinare la chiusura dell'istruttoria,

Né possono condividersi, al riguardo, i rilievi del Notariato secondo cui, la "prospettazione" degli impegni era già avvenuta nella prima memoria difensiva, depositata il 17 ottobre 2008.

La presentazione formale delle misure correttive proposte dal Notariato, e quindi l'attivazione dello specifico procedimento all'uopo previsto, è infatti avvenuta solo con la lettera in data 27 febbraio 2009, delle quali le parti hanno avuto contezza esclusivamente con la comunicazione del provvedimento finale, di accoglimento degli impegni e di chiusura del procedimento senza accertamento dell'infrazione.

2.5. Sul piano sostanziale, appaiono altresì fondate le censure volte ad evidenziare l'inidoneità delle misure proposte in rapporto ai profili di illegittimità contestati con il provvedimento di comunicazione di avvio del procedimento.

Con tale atto, l'Autorità aveva chiaramente evidenziato che il messaggio oggetto della campagna pubblicitaria:

- avrebbe potuto integrare una fattispecie di pubblicità ingannevole e comparativa illecita, in quanto "la campagna in esame sembra idonea ad ingenerare un erroneo convincimento circa le caratteristiche e i costi relativi al servizio oggetto di promozione (...) nonché sul rapporto tra la modalità di cessione avvalendosi dell'assistenza del notaio (...) e quella realizzabile mediante sottoscrizione digitale dell'atto di cessione avvalendosi dell'assistenza delcommercialista (...) attraverso un'illecita comparazione tra i servizi offerti dalle due categorie di professionisti(...)";

- che nella campagna "si opera un raffronto disomogeneo tra le due modalità di cessione attraverso il richiamo all'insieme dei servizi forniti dai notai e dai commercialisti benché gli stessi servizi non siano destinati a soddisfare gli stessi bisogni; inoltre si fa riferimento ad elementi non essenziali, né pertinenti e rappresentativi per i destinatari (quali la conservazione dell'atto, i controlli in materia di riciclaggio, i rischi attinenti a frodi, illegalità e criminalità, i danni sociali ed economici) rispetto ad una corretta informazione circa i servizi pubblicizzati;

- il raffronto è effettuato mediante affermazioni tendenziose suscettibili di indurre in errore il consumatore e di causare discredito nei confronti dei concorrenti (...); quanto ai costi, vengono impropriamente poste a raffronto le tariffe delle due categorie di professionisti, pur essendo ormai venuta meno l'obbligatorietà delle tariffe minime o fisse".

A fronte dei profili di decettività, nonché di illecita comparazione, oggetto dell'istruttoria dell'Autorità, la lettera del Notariato si limita a dichiarare di considerare "superate le perplessità in precedenza espresse" nonché di ritenere "chiarito meglio lo specifico compito dei Dottori Commercialisti nell'attuazione della nuova procedura".

Il mero raffronto tra simili dichiarazioni e la descrizione della campagna oggetto di valutazione da parte dell'Autorità, pone in luce l'evidente distonia tra i profili di illegittimità rilevati (sebbene non ancora definitivamente accertati), e gli impegni proposti, i quali, come già evidenziato, non costituiscono affatto un "quidi minus" rispetto ai possibili esiti dell'istruttoria, ma debbono essere proporzionali agli illeciti contestati.

Nella dichiarazione in esame, invece, non è contenuto - come esattamente rilevato da parte ricorrente - nemmeno l'impegno a non reiterare lo stesso messaggio in futuro, né si prospetta alcuna misura per elidere, ragionevolmente, i possibili effetti già prodottisi presso il pubblico, unitamente all'eventuale discredito ingenerato nei confronti dei dottori commercialisti.

Di talché, è inutile discutere se la campagna pubblicitaria sia stata diffusa per un giorno soltanto (attraverso più mezzi di comunicazione), ovvero per alcuni giorni (come dedotto da parte ricorrente), posto che la dichiarazione, oggetto della proposta di impegno, non ha alcun rapporto di "pertinenza" con l'illecito contestato, costituendo soltanto una generica e ambigua resipiscenza e non già una puntuale rettifica del messaggio in precedenza diffuso, per di più destinata ad essere pubblicata su un sito internet (quello dello stesso notariato), sicuramente di assai minore diffusione, e penetrazione, dei mezzi di comunicazione scelti per la campagna pubblicitaria oggetto di rilievi da parte dell'Autorità.

3. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso, assorbita ogni altra censura, deve essere accolto.

Sussistono però giusti motivi, data la peculiarità della fattispecie, per compensare integralmente tra le parti le spese e gli onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Roberto Politi, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere, Estensore