Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1892/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1892/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezes UOKiK utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] maja 2018 r., nakładającą na Spółkę, do której należy stacja paliw [...] przy ul. H. [...] w R., na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1830 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 178; dalej także jako "ustawa i.c.t.u."), karę pieniężną 5000 zł za brak uwidocznienia informacji o: 1/ cenach pięciu rodzajów paliw będących w ofercie stacji w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji drogą publiczną – ul. H., jadących w kierunku Al. P. oraz 2/ cenie dwóch rodzajów paliw będących w ofercie stacji w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji drogą publiczną Al. P., co narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. poz. 2121; dalej: rozporządzenie) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy i.c.t.u. Prezes UOKiK uznał ustalone okoliczności stanu faktycznego sprawy za niewątpliwe i stwierdził, że Spółka powinna była uwidocznić ceny wszystkich sprzedawanych na stacji benzynowej paliw, także tych szlachetnych, w sposób identyczny, zgodny z przepisami prawa.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i stwierdził za organem, że sposób umieszczenia cen paliw na skontrolowanej stacji uniemożliwiał kierowcom pojazdów poruszających się po drogach publicznych i zbliżających się do niej zapoznanie się z wysokością ceny wszystkich paliw na tej stacji oferowanych, bez konieczności zjechania z drogi publicznej i wjechania na teren stacji. Tym samym doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy i.c.t.u. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie podzielił zarzutu Spółki, że § 12 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z uwagi na brak w art. 4 ustawy i.c.t.u. prawidłowo sformułowanych wytycznych, zgodnych z dyspozycją art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. WSA nie dopatrzył się wątpliwości co do konstrukcji delegacji ustawowej przyjętej na gruncie art. 4 ust. 2 cyt. ustawy.

Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia – wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy i.c.t.u., gdyż upoważnienie nie zawierało jasnych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. na skutek błędnej wykładni § 12 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 oraz 4 ust. 2 ustawy i.c.t.u. poprzez:

(i) przyjęcie, że obowiązek uwidaczniania ceny nie jest spełniony wówczas, gdy ceny większości paliw dostępnych na stacji są uwidocznione, a nie są widoczne z drogi publicznej ceny tylko tych paliw, które nie są dostępne w innych sieciach stacji paliw (paliwa "szlachetne"),

(ii) a tym samym nieuwzględnienie zalecenia, jakim należy kierować się przy wykładni § 12 ust. 1 rozporządzenia – to jest zalecenia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy i.c.t.u., zgodnie z którym rozporządzenie ma uwzględniać przypadki, gdy uwidocznienie ceny jednostkowej towaru (usługi) nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru.

Prezes UOKiK udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ nie wnioskował o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowany w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w sposób opisany w zarzutach kasacyjnych naruszenia prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała przyjętych za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy, więc Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, za bezsporne uznał wykazane w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktyczne, a ich kwalifikacja prawna dokonana w zaskarżonej decyzji i potwierdzona kontrolowanym wyrokiem nie budzi najmniejszych wątpliwości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obydwa zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej należy sprowadzić do wspólnego mianownika i stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie uważa, iż wyrok narusza prawo, ponieważ skoro przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy i.c.t.u., gdyż – wbrew upoważnieniu ustawowemu – nie określa on takich stanów faktycznych, w których uwidocznienie ceny jednostkowej towaru (usługi) nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru, to w niniejszej sprawie Sąd powinien odmówić zastosowania wskazanego § 12 ust. 1. Ma to oznaczać, że nie istniałaby podstawa prawna do zastosowania przez organ art. 6 ust. 1 ustawy i.c.t.u. i nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy i.c.t.u.

Stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług ani w przepisach wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy i.c.t.u., w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen.

Jak stanowi zaś ust. 2 tego artykułu, minister właściwy do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, określi, w drodze rozporządzenia: pkt 1/ sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów (usług), pkt 2/ wykaz towarów, w przypadku których nie jest wymagane uwidocznienie ceny jednostkowej towarów (usług).

Powyższą delegację wykonał Minister Rozwoju, wydając rozporządzenie z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług. Już w § 1 rozporządzenia wskazano wyraźnie, że rozporządzenie określa: 1/ sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów (usług), 2/ wykaz towarów, w przypadku których nie jest wymagane uwidacznianie ceny jednostkowej towarów (usług).

W odniesieniu do uwidaczniania cen paliw sprzedawanych na stacjach benzynowych, rozporządzenie jest precyzyjne. Zgodnie z § 12 ust. 1 na stacjach benzynowych ceny paliw uwidacznia się w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia przedstawioną w kontrolowanym wyroku i uznaje, że proponowana przez skarżącą wykładnia tego przepisu jest błędna z powodów wystarczająco jasno wyłożonych przez Sąd I instancji. Zgodzić należy się z Sądem, że w § 12 ust. 1 rozporządzenia Minister Rozwoju, w zgodzie z wytycznymi ustawowymi, ewidentnie wskazał sposób uwidaczniania cen paliw oferowanych na stacjach benzynowych z uwzględnieniem konieczności zapewnienia w tym przypadku dostępności informacji o cenie. Dyspozycja ustawowa wskazania w rozporządzeniu przez ministra "sposobu uwidaczniania cen" w żadnym razie nie jest tożsama z przykładami zbyt ogólnikowych, zdaniem strony skarżącej, sformułowań wytycznych typu "określi zasady" czy "określi tryb". Skarga kasacyjna w ogóle nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu, zgodnie z którym, uwzględniając realia obrotu gospodarczego, trudno oczekiwać, aby to ustawa miała szczegółowo określać, jak powinny być uwidacznianie ceny przy konkretnych towarach lub usługach. Scedowanie uregulowania tej kwestii, w ramach delegacji ustawowej, na właściwego ministra, było zatem uzasadnione.

Prawidłowo Sąd wywiódł, że ocena, czy w danym przypadku uwidocznienie ceny jednostkowej towaru (usługi) byłoby lub też nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru i można zaniechać jej uwidaczniania, stanowi wytyczną ustawową dla właściwego ministra do uregulowania tej kwestii rozporządzeniem. Nie oznacza ona, że o przydatności uwidaczniania ceny rozstrzygać może każdorazowo przedsiębiorca, przyjmując swoje własne kryteria celowości informowania o cenach odpowiednich produktów. Przedsiębiorca zobligowany jest stosować się do przepisów rozporządzenia, które w przypadku uwidaczniania cen na stacjach benzynowych nie wyłącza spod tego obowiązku jakiejkolwiek kategorii paliw (np. w kontekście ich jakości czy spełnienia odpowiedniego pułapu w wolumenie sprzedaży).

Trafna jest również ocena Sądu, że omawiane rozporządzenie Ministra Rozwoju nie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy i.c.t.u. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, podkreślić należy, że akt wykonawczy do ustawy i.c.t.u. uwzględnia przypadki, gdy uwidacznianie ceny jednostkowej towaru (usługi) nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru. Zostało to uregulowane w pominiętym przez stronę skarżącą § 7 rozporządzenia, w punktach od 1 do 4, gdzie prawodawca wymienia enumeratywnie do jakich towarów (produktów) nie stosuje się wymogu uwidaczniania cen jednostkowych. Nie wymienia się tam paliw i nie różnicuje się ich na paliwa szlachetne lub inne.

Dodać trzeba, że § 12 ust. 1 rozporządzenia nie można wykładać w oderwaniu od normy art. 4 ust. 1 ustawy i.c.t.u., jak i w oderwaniu od pozostałych regulacji aktu wykonawczego, co prowadzi do wniosku, iż ceny (ceny jednostkowe) paliw na stacjach benzynowych mają być uwidaczniane w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen, co precyzuje rozporządzenie – w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych. Paliwo sprzedawane na stacji benzynowej jest "towarem sprzedawanym luzem", przez co należy rozumieć towar, który nie jest pakowany, lecz jest odmierzany w miejscu sprzedaży detalicznej (patrz definicja z § 2 pkt 1) i dlatego, zgodnie z § 5, uwidacznia się jego cenę jednostkową, natomiast owa cena jednostkowa dotyczy ceny za litr lub metr sześcienny w przypadku towaru sprzedawanego według objętości (zob. § 4 ust. 1 pkt 1), a towarami sprzedawanymi według objętości są właśnie paliwa oferowane przez skarżącą na stacji przy ul. H. [...] w R.

Nie znajduje zatem oparcia normatywnego pogląd skarżącej jakoby w przypadku paliw sprzedawanych na stacji benzynowej zgodne z prawem było – na zasadzie wyjątku – odstąpienie od obowiązku uwidaczniania ceny jednostkowej paliwa, w sytuacji gdy uwidacznianie byłoby nieprzydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie paliwa. Prawodawca w rozporządzeniu nie przewidział tego rodzaju wyjątku dla uwidaczniania cen paliw. Nie oznacza to jednak, że w ten sposób nie wykonał on delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i.c.t.u., gdyż wykonanie delegacji w tym zakresie znalazło odzwierciedlenie w § 7 rozporządzenia, który – jak już wspomniano – rodzajów paliw sprzedawanych na stacjach benzynowych nie wymienia ani nie ogranicza.

Przedstawione rozważania pozwalają stwierdzić, że wszystkie ceny, wszystkich paliw sprzedawanych na stacji benzynowej muszą być na takiej stacji uwidaczniane w sposób określony przepisem art. 4 ust. 1 ustawy i.c.t.u. oraz dookreślony paragrafem 12 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie NSA, takie rozwiązanie ma przede wszystkim chronić interes konsumentów i umożliwiać im dokonywanie optymalnych wyborów co do tego jakie paliwo i za jaką konkretnie cenę na określonej stacji benzynowej kupią.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego, należnych od przegrywającej spór Spółki organowi reprezentowanemu przez radcę prawnego, który sporządził i wniósł w terminie (art. 179 p.p.s.a.) odpowiedź na skargę kasacyjną oraz prowadził sprawę w I instancji, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.